| Cláudia Andrade (arquivo) |
 |
| O relatório da IGF apontou o dedo à inércia administrativa |
Durante pelo menos quatro anos, a administração fiscal não instruiu os seus serviços para aplicar ao sector financeiro regras que reduziriam os seus reembolsos do IVA em dezenas de milhões de euros.
Em Março passado, uma auditoria da Inspecção-Geral de Finanças chamou a atenção para esse facto, o secretário de Estado dos Assuntos Fiscais aplaudiu as conclusões, mas nada mudou. Agora, o Ministério das Finanças promete que, "a breve prazo, serão emitidas instruções administrativas" (ver caixa).
O PÚBLICO pediu o acesso ao relatório em Outubro de 2008, mas o Ministério das Finanças apenas o permitiu em Janeiro passado e omitindo o nome das instituições mencionadas.
O relatório da IGF sobre o IVA do sector financeiro apontou o dedo à inércia administrativa como causa da perda de receita do Estado.
Face a um pedido de esclarecimento do BPI (única entidade não omitida), a Direcção de Serviços do IVA deliberou em 2004, sobre um dos métodos de cálculo das deduções do IVA. Essa decisão contrariava os conselhos dados às instituições financeiras pelas firmas de consultoria em planeamento fiscal (prática que tenta usar a lei vigente para reduzir os impostos a pagar, muitas vezes ultrapassando o limite da legalidade).
A opção assumida pelos serviços do IVA foi a de não se incluir as amortizações financeiras das rendas de locação no cálculo da dedução global de IVA. Se assim fosse feito, reduzir-se-ia substancialmente a percentagem do IVA a deduzir e a reembolsar pelo Estado. Ou seja, a aplicação da decisão dos serviços do IVA prejudicaria os interesses do sector financeiro.
A resposta foi dada ao BPI, mas não foi aplicada ao sector. "Não obstante proposta nesse sentido, nunca foi publicado ofício circulado, situação que é responsável pela falta de uniformidade nos critérios utilizados" pelas diversas instituições, refere o relatório. E esse facto teve os "consequentes efeitos ao nível da perda de receitas do Estado, que, para todo o sector e até ao momento actual, deverá envolver várias dezenas de milhões de euros de imposto não arrecadado".
Situação arrasta-se"A não divulgação atempada daquele entendimento, a par de uma intervenção tardia da inspecção tributária, foi responsável, apenas no perío-
do entre 2004 e 2006" - e para as treze instituições da amostra - "por aumentos indevidos dos coeficientes de dedução entre os 18 e 29 por cento, envolvendo 35,4 milhões de euros de imposto não liquidado". Só duas dessas instituições - cujos nomes aparecem emendados - "assumiam o maior peso, respectivamente com 24,6 e 4,5 milhões de euros".
"Repare-se", continua o relatório, "que esta situação já se verifica pelo menos desde 2003 e continuava em 2007, sendo escassas as intervenções da inspecção tributária". Num dos casos, cujo nome da instituição aparece também omitido, mas que se sabe ser um dos principais grupos bancários, "apenas haviam sido efectuadas as correcções respeitantes a 2003".
Outros dos expedientes usados foi a inclusão - nos cálculos do IVA a deduzir - das operações efectuadas fora da UE, nomeadamente por sucursais dos próprios grupos. Um abuso vai contra a jurisprudência do Tribunal das Comunidades e é - como se salienta - uma "solução cada vez mais 'vendida' pelas consultoras como forma de os bancos aumentarem os seus coeficientes de dedução".
Caso não haja instruções comunitárias ou nacionais mais restritivas, continua a IGF, é expectável um "incremento dos mecanismos de planeamento fiscal agressivo a fim de aumentar indevidamente o IVA dedutível". Aliás, segundo a IGF, isso "já está a acontecer".
Em 2006, foram usados por quatro das entidades analisadas, embora as consultoras tivessem já aconselhado outras instituições nesse sentido. Um dos bancos, em que este mecanismo apresentou "maior expressão", integrava nesse cálculo operações "maioritariamente do tipo especulativo ou operações passivas (aplicações em swaps e fundos de investimento e depósitos em bancos ou em sucursais do próprio banco)". O financiamento à economia representava apenas um quarto do total das operações.
Para garantir a igualdade de tratamento, a IGF recomendou que essas alterações à lei fossem "adequadamente divulgadas sob a forma de ofício circulado ou mesmo de informação vinculativa" para todas as entidades do sector.
Secretário de Estado apoiaA 16 de Maio passado, o secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, Carlos Lobo, redigiu o despacho 390/2008 em que aplaudiu o relatório.
"Vi com bastante apreço mais esta intervenção da IGF, incidente sobre uma área cuja importância é patente face aos montantes envolvidos e ao peso relativo em termos de base tributável de IVA". E sobre as recomendações da IGF, determinou que "as ineficiências detectadas (...) devem ser eliminadas com urgência, complementando-se, clarificando-se e concretizando-se, mediante divulgação pública, os aspectos e entendimentos da administração fiscal". A inspecção tributária deveria actuar para "detecção de outras práticas que indiciem crescimentos 'artificiosos' das percentagens de dedução" do IVA. E remeteu o despacho à DGCI.
De pouco serviu. De acordo com a informação recolhida pelo PÚBLICO e confirmado oficialmente, nenhuma instrução foi dada aos serviços no sentido proposto pela IGF. Segundo se apurou, essa inércia deve-se ao facto de as Finanças estarem à espera do desfecho de um caso judicial com um dos principais grupos bancários nacionais. Mas o ministério garante que esteve a aguardar a decisão do Tribunal das Comunidades e de "estudos complementares", apenas conhecidos em Junho passado. Resta saber por que nada foi feito desde então.
As respostas do Ministério das FinançasO Ministério das Finanças apresenta várias razões para que o relatório da IGF tivesse estado nove meses sem se ter traduzido em novas instruções para a administração fiscal.
Os seus responsáveis não negam haver necessidade para clarificar a lei. Se as orientações são "seguidas uniformemente pelos serviços de inspecção, nem sempre são aceites pelos sujeitos passivos, o que levou a, pelo menos, um processo contencioso no Tribunal Administrativo e Fiscal, pois é uma questão sensível e de grande complexidade envolvendo interesses e valores muito relevantes".
Mas "não foram ainda emitidas instruções, pois, entre outras razões, a questão da base tributável na locação financeira estava a ser analisada pelo Tribunal de Justiça das Comunidades (TJCE) a pedido da Corte Suprema di Cassazione (Itália, proc. C-425/06), pelo que pareceu prudente a elaboração de estudos complementares". Os estudos foram pedidos pelo director-geral dos Impostos a 31 de Março de 2008, "relatório que veio a ser conhecido em 16 de Junho de 2008".
"Uma vez que o TJCE já se pronunciou sobre a matéria controvertida", continua a nota, "estão reunidas as condições para, a breve prazo, serem emitidas instruções administrativas promovendo, assim, uma maior segurança jurídica na aplicação das normas em causa".
O PÚBLICO solicitou esses elementos ao ministério. Na realidade, a decisão do Tribunal das Comunidades é de 21 de Fevereiro passado, ou seja, anterior à entrega do relatório da IGF e já deu origem a um ofício circulado de 23 de Abril passado. O acórdão abordava um caso de 1987, de contratos de locação financeira de automóveis entre duas sociedades do mesmo grupo, onde a administração fiscal italiana viu um artifício para pagar menos impostos. O tribunal foi ao encontro dessa tese.
Quanto ao relatório da DGCI, o ministério prometeu divulgá-lo na parte ligada ao assunto, mas até ao fecho da edição nada chegou.
O PÚBLICO voltou a questionar o ministério, dado que desde Junho se estava na posse dos elementos considerados necessários. A resposta foi: "A muito breve trecho, serão emitidas instruções."
Concentração favorece "aproveitamentos"O relatório da IGF concluiu que a recente concentração de actividades financeiras em grupos económicos, se traduziu num maior risco de "situações de aproveitamento".
Até ao final da década de 90, o sector financeiro pouco contribuiu para as receitas de IVA, devido a isenções, desconcentração e especialização de actividades. Mas o sector "vive nos últimos anos uma tendência inversa". A redução das margens levou a banca a desmultiplicar a sua actividade por serviços adicionais, a cobrar comissões por serviços até então gratuitos e a enveredar por uma concentração vertical de actividades antes separadas (como é o caso da locação financeira).
A liberalização do mercado de capitais e das operações financeiras transformou prestações de serviços (às vezes dentro do grupo) em vendas para fora do território comunitário, com efeitos - por vezes irregulares - no IVA dedutível.
Este quadro, "associado ao facto de nem sempre os normativos jurídicos e as instruções administrativas existentes serem suficientemente claros e abrangentes, é susceptível de "criar situações de aproveitamento".
Entre 2005 e 2007, as 1210 instituições do sector registaram um "incremento muito considerável" dessa base tributável (15 por cento), mas que se reflectiu num aumento "muito significativo de reembolsos solicitados (54 por cento), ao passo que o IVA a favor do Estado apenas verificou um incremento muito ligeiro (2 por cento)".
A evolução é sintomática na amostra estudada - que abrange 15 bancos, concentrando em 2006 três quintos da base tributável. De 2004 a 2006, o IVA a receber pelas instituições passou de 46,5 para 80,9 milhões de euros. As 36 instituições passaram de 28,1 milhões de euros de reembolsos de IVA em 2004 (42 por cento do sector) para 101,1 milhões em 2008 (98 por cento do sector).